編者注：本文在分析全球城市發(fā)展所面臨的主要問(wèn)題和核心挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)把“生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先"作為行業(yè)發(fā)展的基本價(jià)值觀，也希望廣大把永續(xù)發(fā)展的思想貫徹到國(guó)土空間規(guī)劃具體工作的每一個(gè)環(huán)節(jié)當(dāng)中。
國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)
人類的有意識(shí)活動(dòng)都是目標(biāo)導(dǎo)向的。不同的人類活動(dòng)有著不同的目標(biāo)體系，國(guó)土空間規(guī)劃作為項(xiàng)實(shí)踐活動(dòng)同樣也是目標(biāo)導(dǎo)向的，目標(biāo)是建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃工作相關(guān)環(huán)節(jié)，如立法、機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序設(shè)計(jì)等的出發(fā)點(diǎn)，也是國(guó)土空間規(guī)劃各個(gè)環(huán)節(jié)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要準(zhǔn)則。
國(guó)土空間規(guī)劃體制運(yùn)行的意義就在于保證特定規(guī)劃目標(biāo)在一定時(shí)期內(nèi)得到實(shí)現(xiàn)，因此，規(guī)劃目標(biāo)在國(guó)土空間規(guī)劃體制中居于核心地位?；诖?，有多數(shù)的學(xué)者專家認(rèn)為，目標(biāo)確立是國(guó)土空間規(guī)劃諸環(huán)節(jié)中最為重要的一項(xiàng)，因?yàn)橐?guī)劃目標(biāo)將直接影響后續(xù)的一系列決策和結(jié)果。
從本質(zhì)來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃的目的在于消除或抑制發(fā)展的消極影響.并增進(jìn)積極影響。國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值觀的發(fā)展歷程，實(shí)質(zhì)上反映了人們對(duì)開(kāi)發(fā)的消極影響和積極影響的認(rèn)識(shí)發(fā)展過(guò)程。
2019年5月23日，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中，就有明確提出，到2035年，“基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局”。
基于此，我們也對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的一般現(xiàn)實(shí)目標(biāo)進(jìn)行了一系列的剖析:
①健康有序，即土地使用要有助于保證公眾的永續(xù)利益為前提；
②公共安全，即在區(qū)域發(fā)展的各個(gè)層面全方位地保障的區(qū)域內(nèi)公眾的安全；
③交通，即為區(qū)域間的聯(lián)通，提供便利的交通條件；
④公共設(shè)施的提供：即為區(qū)域內(nèi)提供諸如公園、學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施；
⑤財(cái)政健康，即區(qū)域的綜合開(kāi)發(fā)要考慮地合的財(cái)政狀況；
⑥經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，即促進(jìn)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)或維持現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)水平；
⑦環(huán)境保護(hù)，即限制區(qū)域開(kāi)發(fā)和土地綜合利用對(duì)環(huán)境造成的壓力；
⑧再分配的目標(biāo)，即將國(guó)土空間規(guī)劃作為再分配的工具。
國(guó)土空間規(guī)劃價(jià)值觀的確立
國(guó)土空間規(guī)劃作為一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐，價(jià)值觀對(duì)于目標(biāo)的確立、執(zhí)行、調(diào)整和評(píng)價(jià)都具有重要的意義，價(jià)值觀的影響更是貫穿于規(guī)劃立法、規(guī)劃編制、開(kāi)發(fā)控制和項(xiàng)目實(shí)施等所有環(huán)節(jié)和階段。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃一直以保護(hù)與促進(jìn)公共司益作為學(xué)科的價(jià)值觀，具體來(lái)說(shuō)，主要涉及以下幾個(gè)方面:
健康與安全(Health/Safety);
方便與效率(Convenience/Efficiency);
公平與平等(Equity):
美觀與有序(Beauty/Orderliness);
環(huán)境與資源(environment/resource)
國(guó)土空間規(guī)劃的終極目標(biāo)始終是創(chuàng)造更優(yōu)的人居環(huán)境， 但是對(duì)于良好人居環(huán)境的理解卻一直處于發(fā)展演變之中。不同時(shí)期的規(guī)劃基于其所處的特定背景和認(rèn)識(shí)水平持不同的價(jià)值觀。但是，近20年來(lái)，生態(tài)文明建設(shè)優(yōu)先和永續(xù)發(fā)展正在逐漸成為國(guó)土空間規(guī)劃的基本價(jià)值觀。
中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中，也有對(duì)于這個(gè)方面的做過(guò)具體的論述：
堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，在資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，科學(xué)有序統(tǒng)籌布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護(hù)線，強(qiáng)化底線約束，為可持續(xù)發(fā)展預(yù)留空間。
堅(jiān)持山水林田湖草生命共同體理念，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管制，量水而行，保護(hù)生態(tài)屏障，構(gòu)建生態(tài)廊道和生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)好修復(fù)，依法開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)。并將其作為國(guó)土空間規(guī)劃編制中“提高科學(xué)性”的重要內(nèi)容。
在上述政策目標(biāo)的重要來(lái)源中，價(jià)值體系是最為基礎(chǔ)、直接和本質(zhì)的，是政策目標(biāo)形成的基石。
因此，價(jià)值觀關(guān)乎政策目標(biāo)的形成更決定政策活動(dòng)的開(kāi)展以及政策結(jié)果的走向。國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)質(zhì)就是依據(jù)價(jià)值觀對(duì)區(qū)域的未來(lái)的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行預(yù)設(shè)。
后記
盡管這些價(jià)值觀可能會(huì)有紛繁的表述形式，強(qiáng)調(diào)的維度也不盡相同，但我們還是可以從中讀出最為基本的價(jià)值觀。
國(guó)土空間規(guī)劃的最根本目標(biāo)，依然是為全域范圍內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)提供必要的、永續(xù)的各項(xiàng)空間保障。這也是行業(yè)發(fā)展的基準(zhǔn)線。
對(duì)于廣大規(guī)劃行業(yè)從業(yè)者來(lái)講，任何規(guī)劃都不能是脫離核心價(jià)值觀，只有真正明確了規(guī)劃的價(jià)值觀，才能在國(guó)土空間規(guī)劃工作中進(jìn)行有目的的協(xié)調(diào)。規(guī)劃編制、規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃評(píng)價(jià)才能有明確的準(zhǔn)則與標(biāo)準(zhǔn)。
